《吳釗燮與外交突圍》 |
國防外交與國家主權
文/張炎憲
一、記錄綠色執政實錄的緣由
自從2008年夏天,我們就積極籌劃「綠色執政實錄」的工作。
2000年,民進黨首次執政是台灣史上重大的里程碑。土生土長的政黨和台灣菁英有機會負責國政,將理想付之實現,是數百年來未曾有過的經驗,也是台灣人民 期待已久的願望。但在實際運作中,卻常發生理想與現實的衝突糾葛,而無法順利推展政務,其中之酸甜苦辣、挫折喜悅,身入其境者感受尤深。在他們卸下政務不 久,還記憶猶新、感觸正多之際,如能留下珍貴紀錄,做為日後的借鏡和反省素材,是相當值得的工作。
2000年,國民黨首次下野,中斷長達55年的統治,不只心有未甘,也無法適應在野的日子。民進黨則是做慣在野的角色,突然生手上路,遭逢挑戰,也發 生適應不良的現象。兩者之間因適應不良,加深對立,使得族群衝突、國家認同、價值觀念的爭議日漸增多。民進黨政府的形象在朝野對抗中,因媒體大多掌握在國 民黨的手中,以致常被曲解,陷入「麻煩製造者」、「鎖國」、「自導自演三一九槍擊案」、「總統家庭貪污嫌疑」等污名,而模糊了民進黨8年執政對台灣主權和 民主深化的貢獻,忽視了國民黨55年長期黨國體制對台灣社會文化的摧殘和影響。因此,民進黨政府在8年內的政策理念、做事風格與執行成效,更應留下記錄, 讓歷史做個公平評斷。
我們抱著這樣的想法,從事這項實錄的工作,希望留下8年執政的經驗,見證時代的進步和挫折。
二、國防改革
過去台灣的軍隊雖名為國軍,其實是國民黨的黨軍,只服從蔣介石父子。1988年,李登輝繼任總統之後,雖貴為一國元首、三軍統帥、中國國民黨主席之 尊,仍無法掌握軍權,要等到1993年軍事強人郝柏村卸任行政院長之後,才逐漸掌控軍隊,軍人才褪去蔣家軍的色彩。
陳水扁總統與軍隊毫無關係,長期以來軍隊的政令宣導還以反台獨、批評民進黨為主。民進黨初掌政權時,實在沒有信心能指揮軍隊,所以任命國防部部長唐飛 為行政院長、副部長伍世文陞任國防部長,以安定軍心,確保指揮中心。但隨著政權逐漸穩定之後,也開始著手國防改革。
在1990年代李總統推動憲政改革時,國軍需要改革已成朝野共識,「國防法」與「國防組織法修正案」終於在立法院獲得通過,李總統在2000年1月頒 佈,民進黨執政後於2002年3月施行,推動國防法六大精神相關政策。國防法主要精神是:「軍隊國家化」,軍隊效忠國家,不再效忠蔣家或國民黨,不再將 「主義、領袖」放在「國家、責任、榮譽」之前;「軍政軍令一元化」,國防部長主管軍政軍令軍備,參謀總長聽命其指揮;「文人領軍」,建立民主國家的體制, 防止軍人干政;「軍隊政策透明化」,讓全民對國防產生共識,共同防衛國家;「國防自主」,結合民間力量自製武器,達成自己防衛的目標;「全民國防」,透過 歷史、文化、經濟、科技等教育,培養人民對國家、土地的認同。2005年立法院通過「全民國民教育法」就是落實全民國防的精神。從國防法頒布之後,國軍逐 漸脫離以黨領軍的舊國民黨思維,而成為國家化的軍隊。
2000年民進黨執政之後,國防部長仍由軍人擔任,歷經伍世文、湯曜明、李傑、李天羽,至2008年才由非軍人出身的蔡明憲擔任,達到文人領軍的目 的。陳總統要求蔡明憲要完成兩項任務:確保台海和平和大選之後的政權和平轉移。蔡明憲都不負所託,完成任務。這是軍隊國家化、軍人忠於國家的具體表現,亦 是非軍人出身者也能領軍的證明。
三、台灣與中國關係
蔣介石總統時代,以「反攻大陸」做為基本國策,蔣經國總統時代則採用「三民主義統一中國」。兩者都視中共為敵人、匪黨及叛徒,需要戡亂平定。李登輝總 統則於1991年廢除動員戡亂,不再視中共為叛亂團體,而承認中華人民共和國的存在;1999年發表兩國論,進一步表明中華民國與中華人民共和國是「特殊 的國與國關係」。
2000年,陳水扁就任總統演說時提出「四不一沒有」,接著又提出「政治統合論」,2004年更提出「和平穩定的互動架構」,多次釋出善意,想維持台 海和平、恢復對談,但中國不理不應,不僅處處打壓台灣,陸續挖走台灣的邦交國,公布「反分裂國家法」,還藉國親兩黨分化台灣內部。陳水扁乃於2002年8 月宣布「台灣中國、一邊一國」,強調台灣是個主權獨立的國家;並於2003年舉行防禦性公投;2006年終止國統會與國統綱領;2007年更以台灣名義申 請加入聯合國。綜觀8年執政,陳總統對兩岸和解與維護台灣主權兩軸線的堅持,是其一貫的主張和政策。陳總統提出的主張其實是台灣人長期以來的願望,也是民 主化的成果,主權在民理念的落實。
中國則自認為台灣是其不可分割的一部份,一方面對台灣充滿併吞野心,處處打擊台灣,排斥台灣的國際參與,但另一方面又吸引台商投資,以商圍政,展開對 台心理戰、法律戰和宣傳戰。台灣處於中國既威脅又拉攏的情況下,如何與中國交往成為重要的難題。陳總統執政初期拋出善意,但中國卻以「聽其言,觀其行」冷 淡處置,在2005年還通過「反分裂國家法」,明言併吞台灣的野心。縱使在如此的氛圍裡,民進黨政府一直不放棄與中國協商的機會,而有2001年實施「金 馬小三通」;2003年修正兩岸條例,授權民間團體恢復兩岸談判;2005、2006年春節包機,以及每年四節專案包機、貨運包機、緊急醫療專機、人道專 機等具體成果。雙方採取務實手段處理人民之間來往的事務。但因民進黨政府堅持台灣主權、「台灣與中國來往不是國內問題,而是國與國的關係」,不同意「九二 共識」和「一個中國」架構,使得直航、中國觀光客來台、中生來台等問題都觸礁而無法達成。
四、台灣與美國關係
在冷戰年代,美國支持蔣介石政權,以圍堵共產勢力的擴張。蔣介石總統亦藉此實施反共政策,鎮壓國內反對勢力,鞏固在台灣的流亡政權。1979年,美國 雖與中華民國斷交,卻通過國內法「台灣關係法」,提供防禦性武器,維持台海和平;不承認台灣是中國的一部份,維持美、台、中的微妙關係。
陳水扁就任總統之初,美國小布希總統對台灣的民主成就,表達贊同並同意軍售,但軍購案卻因國民黨立委的反對而無法通過預算。2001年九一一恐怖分子襲擊美國之後,台灣支持美國的反恐行動,更獲得美國的謝意。因此在執政8年的最初兩年,台美之間關係相當友善。
2002年8月,陳水扁總統提出「台灣中國、一邊一國」的主張,美國認為違反「四不一沒有」的承諾,而表示不滿。2003年陳總統又提出防禦性公投, 台美關係乃急速下降。2005年中國提出「反分裂國家法」時,美、日、歐洲都表示反對,台灣與美國之關係因而修好。2007年陳總統提出「四要一沒有」、 「以台灣名義加入聯合國」的主張,並具體付之行動,引起美國不安。這數次主張或行動會引起美國不滿的原因,一方面是美國以自己國家利益做為首要考量,美國 正忙於處理阿富汗、伊拉克的出兵問題,又要防止北韓、伊朗的蠢蠢欲動,因此擔憂如果台海有事,美國可能沒有餘力對付中國。另一方面是自中國經濟力提升之 後,常常透過美國牽制台灣的國際發展空間。美國既不同意中國併吞台灣,但也不願意因台灣而捲入對中國的戰爭。在這兩難之下,台灣利益常被犧牲或被壓制,如 果民進黨政府一有動靜,想要突破重圍,邁向台灣主權國家的舉動,馬上會引起美國的不滿。這種情況在民進黨執政8年期間屢試不爽。依此可知美國紅線之所在, 以及美國認為台灣是麻煩製造者的原因。
雖然外在環境如此困扼,但為了伸張台灣主權、突破中國的封鎖、追求台灣的生存空間,陳水扁身為總統有責任帶領台灣走向獨立自主,也就不得不越過美國的紅線。
五、伸張主權 外交突破
蔣介石來台之後未曾出國,蔣經國擔任總統期間也未曾出國。李登輝就任總統之後,才以務實外交的方式,出國訪問,向國際發聲,爭取台灣的國際地位。
陳水扁上台之後,也採取李登輝出國訪問、宣揚台灣主權的做法。在任8年期間共出國訪問15 次,走遍所有邦交國,有的國家甚至去了三次以上。訪問邦交國時,順道過境美國或其他非邦交國,以此增加台灣在國際上的能見度,藉此突破中國的封鎖,擴展外交關係。
美國是世界強國,也是最支持台灣、維護台灣安全的國家,因此過境美國、突破美國對台灣的限制,成為出訪時的重要考量。美國也明知陳總統的企圖,乃利用 過境美國的機會,以接待的厚薄,表示美國對台灣政府或陳總統的好惡。所以當陳總統強調台灣國家主權,終止國統綱領和國統會時,美國就會以冷落手法,讓台灣 總統在偏遠地區過境,以表達不滿。例如2006年5月陳總統拜訪中南美洲友邦,會繞道阿拉伯聯合大公國、荷蘭、利比亞,就因美國安排在偏遠的阿拉斯加安克 拉治作短暫技術性停留,陳總統為顧及國家顏面不得不改道前往。這並非首例,李登輝1994年出訪中美洲與非洲時,也被美方安排只能在夏威夷機場貴賓室休 息,李總統對美方安排不滿而拒絕下飛機,並穿著睡衣在飛機上會見當時AIT理事主席白樂崎。
總統出國訪問是為了鞏固既有的邦交國,突破中國封鎖,與更多非邦交國建立關係,並藉過境美國,加強台美關係。雖然明知困難重重,但為了台灣,陳總統義無反顧,堅持去做。
六、身在其境者的心情
我們會出版綠色執政實錄,是抱著留下歷史紀錄、見證時代變遷的心情。因此皆以受訪者的敘述為主,發揮其所見所聞,我們再徵引資料做為註腳旁證,呈現當時的情境與想法。
在訪問過程中,我們深深感覺到受訪者的使命感和歷史感。大多數的受訪者都在戒嚴年代中成長,在海外或國內參與民主和獨立的運動。在海外時感受到台灣人處境的悲哀,在國內時感受到國民黨統治的恐怖,因此充滿鬥志,希望能改變台灣成為民主獨立的國家。
2000年民進黨執政帶來希望,他們有幸投身其中,很想將其所學和抱負付之實現。但現實環境錯綜複雜,使得他們在實踐過程中充滿挫折感。而理想與現實的差距,正是智慧、決斷力與實踐力的最好檢驗。
蔡明憲在立委時期,努力推動國防二法,是位專業的國防立委;出任駐美副代表時,至各州與辦事處人員、台僑、老僑、美國政界人士往來,並且拜訪國防部、 白宮、國務院等高層人員,突破過去的層級;擔任國防部副部長時極力推動國防法的精神,改革國防部的舊規;擔任國安會副秘書長時,致力國安機制的建立和台美 日區域聯防的策略;臨危授命出任國防部長,期間雖短,但完成國軍行政中立、政權和平轉移和確保台灣安全的重責。在每個職位都努力以赴,但外在環境卻不是他 所能改變。他認為外交部官員長期處在國民黨統治下,觀念保守,對台灣認同不夠,以致無法發自內心,為維護台灣國家利益而努力;又認為國軍服從命令是天職, 反而容易貫澈命令,但因國防部和軍隊內部有結構性和觀念的問題,使得國防二法和全民國防教育法在實施上遭遇困難。雖然如此,軍隊國家化仍是陳總統執政8年 重要的成果。
蔡明憲認為擔任國防部副部長任期過短,使得改革半途而廢;文人領軍遲至2008年才實施,因任期短促,無法發揮,只能固守國防而已。他認為這是陳總統換人太過頻繁所造成,如果能予以長期任用,則成效會更大。
吳釗燮因其學術專才,受到陳總統的賞識而出任總統府副秘書長,負責外交事務,陪同總統、總統夫人、副總統出訪,對扁式外交有深切認識,而認為陳總統拼 命出國拜訪盟邦,欲打開台灣外交困境,那股拼勁不只令同行者佩服,更令接待者感動。有人批評扁式外交是烽火外交,其實這是對台灣處境不瞭解,這不是點火, 而是為了突圍,不得不做。
吳釗燮擔任總統府副秘書長,與陳總統朝夕相處,深知陳總統對兩岸的觀點,所以轉任陸委會主委時,能秉持固主權和求和解的策略,與中國進行協商;出任駐 美代表時,是民進黨政府首位台灣人駐美代表,因深知陳總統對台灣主權的看法,因此台美之間發生衝突時,均能代表政府傳遞訊息,為政策辯護。
蔡明憲與吳釗燮兩人都擔任重要職務,身負改革重任,雖然因種種外在因素,理想未能一一實踐,但都認為陳總統對他們信任,一旦付與重任,即放手讓他們去做。
七、結語
社會上流傳著台灣人沒有國防、外交方面的人才,而國民黨則人才眾多的說法,這正確嗎?打破這類迷思,也是我們想做綠色執政實錄的原因之一。
在訪問過程中,我們發覺事實並非如此。過去是因為沒有執政的機會,才沒有施展抱負的可能。一旦執政,雖然較缺乏經驗,卻因抱持使命感,反而能自動自 發,勇於任事,一反官場拖拉推委的作風。其決策內容或推動方式或有爭議而有不同評價,但一心一意想為台灣做事的衝勁,確實帶動了台灣的改革活力與進步。
蔡明憲與吳釗燮是第一位台灣人國防部長、第一位台灣人駐美代表。他們的平民化作風,站在第一線敢於突破現狀的拼命精神,正是台灣人不是沒有人才,只是沒有機會,如有機會,定能堅守台灣立場、全力以赴的最好明證。
外界常批評陳水扁總統踩到美國底線和中國紅線,引起美中不滿,是「麻煩製造者」;更認為民進黨政府採取鎖國政策抵制與中國來往。其實這些說法有所偏 差,如果站在台灣國家立場,開拓外交、加強與美日等其他世界各國的關係,正是台灣求生存發展之道。8年執政期間,台灣與中國之間的人物往來、經商貿易關係 有增無減,但涉及台灣主權獨立與平等原則時,因陳總統堅持台灣主權,不符中國的「一個中國」原則,遂遭打擊而觸礁。
綜觀8年執政,以陳總統從就職演說的「四不一沒有」到2007年的「四要一沒有」為例,其決策模式看起來多變,但其實中心主軸則始終如一,無非是要確 保台灣的主權、安全與生存。或許決策過程和運作策略,有時操之過急,有時欠缺熟慮,有時是為了選舉考量,或為因應國外變局,而有缺陷,也付出種種代價,確 實有檢討的必要。但如從歷史的縱深觀察,這正是台灣人長久以來的願望,也是1990年代李登輝總統對內實施憲政改革,對外爭取台灣主權的一貫政策。陳總統 在台灣人民的期待中當上總統,也在台灣人民的期待中被檢驗與批判。這是榮耀,也是責任,是非功過則留待歷史評斷。